La bataille pour les vaccins: Bruxelles dans le colimateur des critiques

L’UE a-t-elle échoué sur sa réponse à la pandémie corona ?

Journées agitées à Bruxelles : Des débats mouvementés et animés sur le rôle de l’UE et sa responsabilité dans la campagne de vaccination atone ont marqué ces dernières semaines et montrent maintenant des signes d’apaisement.

Le 29 janvier, la Commission européenne semblait prête à invoquer une clause du Protocole sur l’Irlande du Nord récemment convenue avec le Royaume-Uni qui aurait équivalé à une interdiction d’exportation de vaccins vers l’Irlande du Nord et donc le Royaume-Uni. Après les protestations d’un certain nombre de gouvernements, la Commission a rapidement fait marche arrière, mais l’épisode a laissé un arrière-goût amer.

La gestion par la Commission von der Leyen de l’approvisionnement en vaccins a d’abord fait l’objet d’intenses critiques lorsque AstraZeneca a annoncé son intention de réduire de plus de 50 % sa livraison pour le premier trimestre de 2021. D’autres entreprises ont depuis déclaré qu’elles rencontraient également des problèmes de production.

Alors que la Commission avait insisté sur le fait que son contrat avec les entreprises était étanche, les critiques dis-le ne le sont pas – et il a été signé trop tard par rapport à d’autres pays comme le Royaume-Uni.

Ci-dessous, nous examinons de plus près certaines des questions et des dispositions dont il s’agit et les arguments déployés dans le débat.

Qui a la compétence pour les soins de santé dans l’UE?

La santé est une compétence nationale des États membres. L’UE ne peut agir qu’en tant qu’acteur secondaire lorsque les États membres font défaut. Les compétences de l’UE dans ce domaine sont énoncées à l’article 168 du traité. L’UE est autorisée à intervenir pour la santé publique en général et prévenir les maladies. Plus précisément, cet article donne à l’UE la compétence nécessaire pour rechercher les causes, la transmission et la prévention des grands fléaux. Il peut, par exemple, éduquer et informer le public au sujet d’un virus et prendre des mesures pour protéger ses frontières extérieures de toute menace virale.

Toutefois, l’article 168 ne donne pas à l’UE le droit d’agir sans mandat spécifique des États membres. Le rôle formel de l’UE est plutôt de mener à bien les actions des États membres et d’encourager leur coopération. Le Parlement européen et le Conseil peuvent légiférer pour améliorer la santé dans les grands fléaux transfrontaliers de la santé. Toutefois, l’Union doit respecter les compétences de ses États membres, par exemple dans la définition de la politique de santé, l’organisation et la prestation des soins de santé, la gestion des ressources, etc.

Dans ce contexte, la Commission a fait une proposition de recommandation pour 2020/0377 le 18 décembre 2020. Dans ce cas, une politique commune pour les tests antigènes rapides est énoncée.

Quel rôle les États membres jouent-ils dans la détermination de la stratégie vaccinale et des contrats avec les producteurs?

La Commission a répété à maintes reprises que ses pouvoirs lui avaient été délégués par les États membres. En juin 2020, il a été décidé que la recherche du développement et de la production des vaccins Covid-19 devrait être menée par la Commission, afin d’éviter une concurrence entre les États membres et de porter le pouvoir de marché européen.

Auparavant, quatre pays – la France, l’Allemagne, l’Italie et les Pays-Bas – avaient mis en place l’Alliance pour un vaccin inclusif. Alors que les 27 ministres de la Santé ont signé pour que la Commission négocie des accords avec les compagnies pharmaceutiques, l’Alliance négociait d’abord directement et est arrivée à un accord précoce avec AstraZeneca en juin 2020. Elle a ensuite plié ses opérations et donné le pouvoir à la Commission, qui a mis en place une équipe de négociation composée de fonctionnaires de l’UE et de représentants de sept États membres. Quatre d’entre eux représentent les membres de l’Inclusive Vaccine Alliance. Des délégués d’Espagne, du Portugal et de Pologne ont été ajoutés. Ensemble, ils forment le conseil d’administration.

Les États membres pourraient-ils refuser de faire partie de la stratégie vaccinale commune?

En juin, la commissaire à la Santé Stella Kyriakides a proposé un plan commun de vaccination de l’UE. Elle a permis à la Commission de réaffecter l’instrument de soutien d’urgence pour prendre des décisions exécutives.

Un État est autorisé à négocier seul avec les fournisseurs de vaccins. Toutefois, tout accord résultant de négociations avec des producteurs que la Commission elle-même a conclus dans le cadre d’un contrat ne peut pas avoir la priorité, c’est-à-dire qu’une allocation nationale doit attendre que l’allocation négociée par la Commission ait été livrée.

Premier arrivé, premier servi ?

Certains observateurs font valoir que l’UE a signé des mois après que d’autres pays l’ont fait, et est donc désavantagée par rapport à des pays comme le Royaume-Uni. Bien qu’il soit exact que la Commission n’ait conclu son premier accord d’achat anticipé qu’en août 2020 (avec AstraZeneca), il est juridiquement contesté que l’exécution des contrats avec les pays qui ont commandé plus tôt l’emporte sur celle de la Commission.

L’UE a déclaré qu’elle avait choisi une approche plus prudente pour s’assurer que les questions de responsabilité étaient réglées, que le potentiel et la qualité des vaccins en cours de développement puissent être correctement évalués.

Toutefois, les critiques soutiennent que le Conseil n’a pas tenu compte du fait que le temps était essentiel et que la négociation d’un meilleur accord était contre-productive. Au lieu de cela, ils disent que l’UE aurait dû suivre une approche tout ce qu’il faut, comme Israël, pour mettre fin à la pandémie le plus rapidement possible.

D’autres font valoir que le montant investi par l’UE dans la mise au point et l’approvisionnement en vaccins était insuffisant et contribuait à retarder la livraison des doses.

Un long processus d’approbation?

L’approbation de nouveaux vaccins et autres médicaments est gérée par l’Agence européenne des médicaments (EMA). Une approbation finale est ensuite faite par la Commission.

Jusqu’à présent, l’EMA a approuvé trois vaccins : ceux développés par BioNTech/Pfizer (21 décembre 2020), Moderna (6 janvier 2021) et AstraZeneca (29 janvier 2021). Auparavant, les 27 États membres de l’UE ont convenu de ne pas délivrer d’approbations d’urgence, auxquelles ils auraient légalement droit, car il était estimé que cela pourrait potentiellement miner la confiance dans le programme de vaccination.

L’UE a-t-elle ordonné suffisamment de doses?

Jusqu’à présent, la Commission européenne a commandé 2,3 milliards de doses à différents producteurs par le biais d’accords d’achat avancés. Ils doivent être livrés dans le cadre de l’année 2021 et seraient plus que suffisants pour vacciner l’ensemble de la population européenne

Toutefois, le nombre de doses distribuées aux États membres en décembre 2020 et au premier trimestre de 2021 a été jugé insuffisant, et certains soulignent que l’UE n’a pas suffisamment investi dans le renforcement des capacités de production plus rapide. Certains représentants de l’entreprise ont toutefois souligné qu’il faut plusieurs mois pour augmenter la capacité et que le processus de production des vaccins était complexe.

Après que plusieurs producteurs de vaccins ont déclaré qu’ils avaient des problèmes dans la livraison des quantités commandées pour le premier trimestre de 2021, la Commission a intensifié la pression sur eux.

Elle a déclaré que les accords contractuels étaient contraignants et que, même s’il était à prévoir des problèmes de dentition, l’UE ne pouvait pas être traitée différemment des autres pays par une seule et même entreprise lorsqu’il s’agissait de respecter ses engagements.

Certains observateurs et gouvernements des États membres ont toutefois reproché à l’UE de ne pas avoir négocié de meilleurs contrats ou de ne pas avoir mis suffisamment de pression sur les entreprises.

La Commission a frappé en blâmant les problèmes sur les entreprises et en faisant valoir que les négociations avaient été faites en étroite coopération avec les États membres.

En outre, la distribution et l’administration du vaccin sont organisées par les autorités des États membres. Bien que la Commission porte une certaine responsabilité dans le développement et l’achat des doses, elle n’a pas son mot à dire dans le déploiement du programme de vaccination.

Les contrats étaient-ils suffisamment précis?

AstraZeneca a affirmé que l’accord d’achat anticipé (APA) ne l’oblige pas à livrer un certain nombre de vaccins à un certain moment une fois qu’elle a fait preuve de ses « meilleurs efforts raisonnables » pour le faire. Le Conseil fait valoir que les « meilleurs efforts raisonnables » étaient un terme objectif qui ne pouvait être interprété comme permettant à la compagnie d’éviter sa responsabilité en cas de non-conformité tout en respectant pleinement ses engagements envers d’autres clients tels que le Royaume-Uni.

Le contrat AstraZeneca avec l’UE définit les meilleurs efforts raisonnables comme « les activités et le degré d’effort qu’une entreprise de taille similaire avec une infrastructure de taille similaire et des ressources similaires ent[…]reprendrait ou utiliserait dans la mise au point et la fabrication d’un vaccin au stade pertinent de développement ou de commercialisation en ce qui concerne la nécessité urgente d’un vaccin pour mettre fin à une pandémie mondiale qui entraîne de graves problèmes de santé publique , les restrictions aux libertés individuelles et à l’impact économique, dans le monde entier mais en tenant compte de l’efficacité et de la sécurité ». Cette définition pose des critères de comparaison objectifs clairs par rapport à une base raisonnable.

Bien que les parties aient accès à des recours juridiques, l’UE ne veut pas aller dans cette voie car cela prendrait trop de temps et ne générerait probablement pas plus de doses à court terme.

Les accords avec d’autres États non membres de l’UE peuvent-ils l’emporter sur ceux de l’UE?

Un APA est un pré-contrat signé pour acheter des vaccins avant qu’ils n’existent. Il permet aux États, en l’occurrence l’UE, de réserver des doses en échange d’une somme importante.

Toutefois, comme la plupart des accords ne sont pas rendus publics, il est difficile de vérifier dans quelle mesure les allégations de l’UE selon que son contrat avec AstraZeneca doit être respecté sont « étanches ».

L’entreprise possède quatre usines en Europe, dont deux au Royaume-Uni, une en Belgique et une aux Pays-Bas. Ces deux derniers connaissent des problèmes et sont blâmés pour la réduction de la capacité qu’AZ peut fournir. Toutefois, en vertu de l’accord avec la Commission, AZ identifie les quatre usines comme faisant partie de la production de vaccins pour l’UE. La Commission fait valoir qu’elle a donc le droit d’être livrée à partir des usines britanniques pour combler le manque à gagner. Elle a également demandé à AstraZeneca de fournir des explications détaillées sur ce retard. La Commission est particulièrement en colère contre le fait qu’AZ semble maintenir pleinement son engagement avec le Royaume-Uni tout en réduisant les livraisons à l’UE.